低空經(jīng)濟(jì)是以民用有人駕駛和無人駕駛航空器在低空空域內(nèi)的各類飛行活動為牽引，輻射帶動相關(guān)領(lǐng)域融合發(fā)展的綜合經(jīng)濟(jì)形態(tài)。發(fā)展低空經(jīng)濟(jì)對于激活立體空間資源、提供高效公共服務(wù)、改變生產(chǎn)生活方式、催生跨界融合新生態(tài)、打造經(jīng)濟(jì)增長新引擎、加快形成新質(zhì)生產(chǎn)力具有重要意義。來自今年2月《經(jīng)濟(jì)參考報》的消息顯示，業(yè)內(nèi)預(yù)測，到2025年，我國低空經(jīng)濟(jì)對國民經(jīng)濟(jì)的綜合貢獻(xiàn)值將達(dá)到3萬億至5萬億元。低空經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，也面臨一些新的問題和挑戰(zhàn)，迫切需要在尊重產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律基礎(chǔ)上加強立法保障工作。

　　低空經(jīng)濟(jì)政策法規(guī)體系的梳理

　　2021年2月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《國家綜合立體交通網(wǎng)規(guī)劃綱要》將“低空經(jīng)濟(jì)”概念寫入國家規(guī)劃。近年來，圍繞低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展，我國持續(xù)加強空域政策、經(jīng)濟(jì)政策、行業(yè)政策等支持，推動頂層設(shè)計與地方探索協(xié)同聯(lián)動發(fā)展。2023年12月召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會議提出“打造生物制造、商業(yè)航天、低空經(jīng)濟(jì)等若干戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)”；2024年全國兩會首次將“低空經(jīng)濟(jì)”納入政府工作報告；2024年3月，工信部、科技部、財政部、中國民用航空局聯(lián)合印發(fā)《通用航空裝備創(chuàng)新應(yīng)用實施方案（2024—2030年）》提出，到2030年，推動低空經(jīng)濟(jì)形成萬億級市場規(guī)模。各地積極貫徹落實黨中央、國務(wù)院決策部署，廣東、安徽、浙江、山東、陜西、甘肅、山西、重慶、四川等地陸續(xù)出臺低空經(jīng)濟(jì)相關(guān)政策，加快推動低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

　　在法律法規(guī)層面，2023年5月31日，我國第一部全面規(guī)范無人駕駛航空器飛行管理工作的行政法規(guī)《無人駕駛航空器飛行管理暫行條例》發(fā)布，依法加強無人駕駛航空器飛行及相關(guān)活動安全監(jiān)管。2023年12月，工信部公布《民用無人駕駛航空器生產(chǎn)管理若干規(guī)定》，促進(jìn)民用無人駕駛航空器產(chǎn)業(yè)健康有序發(fā)展。2023年12月，中國民用航空局發(fā)布《國家空域基礎(chǔ)分類方法》，規(guī)范空域規(guī)劃和管理適用。除法規(guī)規(guī)章外，有關(guān)部門還出臺了國家標(biāo)準(zhǔn)《民用無人駕駛航空器系統(tǒng)安全要求》及《民用無人駕駛航空器運行安全管理規(guī)則》。此外，2023年11月，國家空中交通管理委員會辦公室會同有關(guān)部門發(fā)布《中華人民共和國空域管理條例（征求意見稿）》，面向社會公開征求意見。這將對我國低空經(jīng)濟(jì)和通航產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展提供有力的規(guī)范保障。地方立法中，今年2月1日起《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)低空經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)促進(jìn)條例》正式實施。該條例不僅在一定程度上填補了低空經(jīng)濟(jì)專項立法的缺位，還進(jìn)一步完善低空經(jīng)濟(jì)立法內(nèi)容。它根據(jù)深圳低空經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展實際需求，從明確基本原則、健全管理機制、統(tǒng)籌基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、優(yōu)化飛行管理服務(wù)、拓寬產(chǎn)業(yè)應(yīng)用領(lǐng)域、加強產(chǎn)業(yè)支持和技術(shù)創(chuàng)新、強化運營安全保障等方面重點作出規(guī)定，為促進(jìn)深圳低空經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展提供法治保障，極大地推動了低空經(jīng)濟(jì)專項立法進(jìn)程。

　　低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展的立法需求

　　低空經(jīng)濟(jì)涵蓋軍用、警用、民用、商用等多個領(lǐng)域，應(yīng)用場景廣、產(chǎn)業(yè)鏈條長、輻射領(lǐng)域?qū)?、技術(shù)要求高。它在發(fā)展過程中的法律需求具有多樣性，包括但不限于以下幾個方面：

　　第一，建立專門的統(tǒng)籌機制。發(fā)展低空經(jīng)濟(jì)需要通過效力層級較高的立法規(guī)范建立專門的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)機制。雖然有觀點認(rèn)為低空空域改革應(yīng)趨向于賦予人民飛行自由，承認(rèn)人民的低空使用權(quán)，但如果缺乏統(tǒng)一的立法規(guī)范和領(lǐng)導(dǎo)機制可能不利于低空經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。

　　第二，確立明確的服務(wù)管理制度。2024年4月2日出版的《人民日報》（海外版）報道，目前，我國通航使用低空空域不足30%且未成網(wǎng)連片，且國內(nèi)通航機場數(shù)量較少、地區(qū)分布不均衡，大部分機場功能較單一。為了提高使用率，需要通過立法對低空空域劃分和管理予以明確規(guī)定，包括使用申請程序、飛行高度限制、飛行計劃、導(dǎo)航定位等。要明晰各部門在不同應(yīng)用場景下的管理職責(zé)，建立高效合理的管理秩序。在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，需要對建設(shè)許可和規(guī)劃、安全監(jiān)管和養(yǎng)護(hù)以及社會資本注入機制等予以統(tǒng)籌規(guī)定。此外，隨著國際合作和交流的日益頻繁，還要考慮推動低空經(jīng)濟(jì)的國際化發(fā)展問題。

　　第三，制定規(guī)范的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。低空經(jīng)濟(jì)作為新興的高科技產(chǎn)業(yè)，行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)需以法律形式固定，包括制定低空航空器準(zhǔn)飛參數(shù)、企業(yè)市場準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)濟(jì)政策優(yōu)惠標(biāo)準(zhǔn)等。另外，低空經(jīng)濟(jì)作為高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，對人才的要求較高，從業(yè)人員的資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和形式也需立法加以規(guī)范。

　　第四，充分保障各項權(quán)利。低空經(jīng)濟(jì)作為高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，必然對知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)具有龐大需求，應(yīng)與知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)法接軌，尤其在國際合作項目中需要從法律層面保障我國企業(yè)的獨立自主性，確保其掌握屬于自己的核心技術(shù)。此外，低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中涉及其他權(quán)利問題也亟須立法保障，例如企業(yè)之間數(shù)據(jù)信息處理是否侵犯商業(yè)秘密、是否涉及不正當(dāng)競爭和壟斷等問題；智能無人機侵權(quán)事故的認(rèn)定和歸責(zé)問題；貫徹綠色發(fā)展理念，嚴(yán)格控制噪聲污染、光污染、化學(xué)污染等。

　　第五，設(shè)立便捷的權(quán)利救濟(jì)機制。糾紛難以避免，如何保障當(dāng)事人的救濟(jì)權(quán)利，值得關(guān)注。低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要法律為其建立高效的糾紛預(yù)防和解決機制，包括明確規(guī)避風(fēng)險的預(yù)防性規(guī)定，明確爭議發(fā)生后的主管部門、救濟(jì)途徑、責(zé)任保險制度等。

　　低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展立法保障的具體路徑

　　隨著短途通勤、城際交通、物流運輸、觀光旅游、應(yīng)急救援等應(yīng)用場景的日益豐富，應(yīng)明確相關(guān)參與方的主體職責(zé)，推動低空空域劃設(shè)與使用、飛行服務(wù)、安全監(jiān)管、產(chǎn)業(yè)培育等規(guī)范化發(fā)展，可著重從以下六方面完善相關(guān)法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系。

　　第一，提高低空經(jīng)濟(jì)立法效力層級。目前，只有深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)出臺了全國首部關(guān)于低空經(jīng)濟(jì)的地方專項法規(guī)，各地應(yīng)當(dāng)積極推進(jìn)低空經(jīng)濟(jì)專項立法活動，盡可能將其納入更高層級的法律體系。此外，要制定包括低空飛行器管理、空域管理、飛行服務(wù)、安全監(jiān)管等在內(nèi)的高效力層級法律規(guī)范，增強低空經(jīng)濟(jì)立法的權(quán)威性和約束力。

　　第二，細(xì)化從業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。低空經(jīng)濟(jì)脫胎于通用航空又區(qū)別于通用航空，作為新興的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，其從業(yè)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)經(jīng)過調(diào)研后根據(jù)實際情況予以更新和細(xì)化。《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)低空經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)促進(jìn)條例》并沒有結(jié)合低空經(jīng)濟(jì)的特殊性，對從業(yè)技術(shù)人員資格審核認(rèn)定的程序和標(biāo)準(zhǔn)作出規(guī)定。建議在后續(xù)立法活動中建立對技術(shù)人員資質(zhì)的審查認(rèn)定和考核制度，以便于為低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展輸送優(yōu)質(zhì)人才。

　　第三，引入環(huán)境影響評價制度和生態(tài)補償制度。發(fā)展低空經(jīng)濟(jì)，可能會產(chǎn)生一定的噪聲污染、光污染、化學(xué)污染。現(xiàn)有政策和規(guī)范雖然已傳達(dá)出保護(hù)環(huán)境的綠色發(fā)展理念，但并沒有提供具體的標(biāo)準(zhǔn)和措施。建議在立法中引入環(huán)境影響評價制度和生態(tài)補償制度，加強環(huán)境影響預(yù)測和評估、明確環(huán)境評價的范圍和程序、明確補償對象和范圍及補償標(biāo)準(zhǔn)和方式，以此保障低空經(jīng)濟(jì)活動與環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)，促進(jìn)生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展。

　　第四，建立數(shù)據(jù)合規(guī)監(jiān)管制度。低空經(jīng)濟(jì)依托技術(shù)進(jìn)行迭代升級，但也可能對個人和企業(yè)隱私空間產(chǎn)生沖擊?！渡钲诮?jīng)濟(jì)特區(qū)低空經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)促進(jìn)條例》，雖然涉及了數(shù)據(jù)安全和隱私保護(hù)，但規(guī)定較為籠統(tǒng)。低空經(jīng)濟(jì)立法應(yīng)當(dāng)建立數(shù)據(jù)合規(guī)監(jiān)管制度，明確數(shù)據(jù)和信息收集的權(quán)限和渠道，建立白名單制度，積極保障公民隱私權(quán)。企業(yè)合法收集的信息和數(shù)據(jù)也應(yīng)當(dāng)被保護(hù)，企業(yè)之間數(shù)據(jù)信息的抓取使用可能涉及反壟斷法和反不正當(dāng)競爭法，低空經(jīng)濟(jì)專項立法要加強法律法規(guī)之間的銜接和協(xié)調(diào)，避免出現(xiàn)法律沖突和漏洞。

　　第五，明確無人駕駛飛行器侵權(quán)責(zé)任規(guī)則。無人機是低空經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，但在實際運作過程中，過錯侵權(quán)責(zé)任難以適用于使用無人駕駛飛行器所產(chǎn)生的加害行為。低空經(jīng)濟(jì)立法需要確立人工智能體的法律地位及其與研發(fā)人員、生產(chǎn)者、銷售者、所有者、使用者之間的法律關(guān)系，進(jìn)而明確發(fā)生事故后的侵權(quán)責(zé)任劃分規(guī)則。

　　第六，維持涉外業(yè)務(wù)的運行秩序。低空經(jīng)濟(jì)與國際接軌是必然趨勢，建議參照國際通行做法，結(jié)合我國實際，完善涉外業(yè)務(wù)法規(guī)。例如，建立對外國投資者和外資企業(yè)的審查監(jiān)管制度，防范業(yè)務(wù)風(fēng)險；建立多元化的涉外糾紛解決機制，完善涉外救濟(jì)制度；保障數(shù)據(jù)安全和技術(shù)安全，保證我國企業(yè)的獨立自主性。

　?。ㄗ髡邌挝唬喝A南理工大學(xué)法學(xué)院）

　　原標(biāo)題：《低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展的立法保障》

　　原創(chuàng) 黃旭東 韓冰 民主與法制時報

　　作者|黃旭東 韓冰