作為戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，低空經(jīng)濟(jì)乃新質(zhì)生產(chǎn)力典型代表，系全球范圍內(nèi)共同探索的重要領(lǐng)域。

　　低空經(jīng)濟(jì)，是指一般在垂直高度1000米以下、根據(jù)實(shí)際需要延伸至不超過(guò)3000米的低空空域范圍內(nèi)，以民用有人駕駛航空器和無(wú)人駕駛航空器的低空飛行活動(dòng)為牽引，輻射帶動(dòng)航空器研發(fā)、生產(chǎn)、銷(xiāo)售以及低空飛行活動(dòng)相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)營(yíng)、飛行保障、衍生綜合服務(wù)等領(lǐng)域產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的綜合經(jīng)濟(jì)形態(tài)。低空經(jīng)濟(jì)逐步進(jìn)入新發(fā)展階段，能夠?yàn)槲覈?guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)良好發(fā)展提供新引擎、開(kāi)辟新賽道。

　　一、低空經(jīng)濟(jì)的法治需求

　　實(shí)際上，我國(guó)關(guān)于航空器管理制度建設(shè)追溯到20世紀(jì)80年代——1987年的《民用航空器適航管理?xiàng)l例》。

　　當(dāng)前，我國(guó)已經(jīng)初步構(gòu)建包括《民用航空法》《無(wú)人駕駛航空器飛行管理暫行條例》《國(guó)家空域基礎(chǔ)分類(lèi)方法》在內(nèi)的法律、法規(guī)、規(guī)章等制度體系?，F(xiàn)有立法以規(guī)制傳統(tǒng)航空器為主，缺乏對(duì)低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展的通盤(pán)考量，導(dǎo)致制度供給不能滿(mǎn)足現(xiàn)實(shí)需求。從根本來(lái)看，是管理傳統(tǒng)與產(chǎn)業(yè)勃興之間張力造成的困境。例如，我國(guó)更強(qiáng)調(diào)空域管理的主權(quán)與安全，往往采用單一的空域?qū)徟Ｊ?，?yán)格控制低空空域的利用，阻礙低空經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。

　　在地方層面，各地關(guān)于低空經(jīng)濟(jì)的政策文件，大多以方案、措施、計(jì)劃、規(guī)劃等形式出現(xiàn)。例如，《廣東省推動(dòng)低空經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展行動(dòng)方案(2024—2026年)》《安徽省加快培育發(fā)展低空經(jīng)濟(jì)實(shí)施方案(2024—2027年)及若干措施》《山東省低空經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展三年行動(dòng)方案(2024—2026年)》《福建省低空旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃綱要(2021—2035年)》等。各地上升到具有普遍約束力的專(zhuān)門(mén)法律文件形式情況較少，對(duì)低空經(jīng)濟(jì)中涉及的質(zhì)量管理、風(fēng)險(xiǎn)防控、事故處理等法律問(wèn)題，缺乏明確規(guī)范。

　　各地政策“碎片化”治理、缺乏法治的層次性、系統(tǒng)性，甚至弱化了法治的基本要求。低空經(jīng)濟(jì)能夠覆蓋一二三產(chǎn)業(yè)，包括空域管理、市場(chǎng)準(zhǔn)入、安全生產(chǎn)、飛行保障等環(huán)節(jié)，職能則歸屬軍隊(duì)、民航、工信、應(yīng)急、交通等不同部門(mén)，更易形成“九龍治水”“推諉”等弊端，導(dǎo)致監(jiān)管虛置。低空經(jīng)濟(jì)覆蓋軍、警、商、民等多個(gè)應(yīng)用領(lǐng)域，法律需求具有多樣性、多層次性，其高質(zhì)量發(fā)展不僅有賴(lài)技術(shù)進(jìn)步，更需要法治的堅(jiān)強(qiáng)支撐。

　　相較而言，深圳、無(wú)錫、廣州等地在低空經(jīng)濟(jì)立法領(lǐng)域走到了前列位置。以深圳為例，《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)低空經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)促進(jìn)條例》于今年2月正式實(shí)施，條例圍繞深圳低空經(jīng)濟(jì)實(shí)際，從基本原則、管理體制、基礎(chǔ)設(shè)施、飛行服務(wù)、產(chǎn)業(yè)應(yīng)用與支持、技術(shù)創(chuàng)新、安全管理及法律責(zé)任等方面進(jìn)行規(guī)范，恰好與《深圳市支持低空經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的若干措施》相輔相成、共同發(fā)力。深圳的條例不僅填補(bǔ)了低空經(jīng)濟(jì)專(zhuān)門(mén)立法的空缺，而且推動(dòng)了低空經(jīng)濟(jì)立法內(nèi)容的健全完善，例如首次以地方性法規(guī)的方式界定了低空經(jīng)濟(jì)概念。

　　此外，《三亞市促進(jìn)低空旅游發(fā)展暫行辦法》自2023年9月1日起施行，屬于政府規(guī)章級(jí)別，聚焦了三亞特色的旅游行業(yè)。隨后，《廣州市低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展條例（征求意見(jiàn)稿）》《蘇州市低空經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展促進(jìn)條例（征求意見(jiàn)稿）》《無(wú)錫市低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展促進(jìn)條例（送審稿）》（征求意見(jiàn)稿）《十堰市低空經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展促進(jìn)辦法（試行）（征求意見(jiàn)稿）》先后發(fā)布，各地積極開(kāi)展專(zhuān)門(mén)立法探索。

　　總體來(lái)看，低空經(jīng)濟(jì)依然存在法律位階較低、立法空白；權(quán)責(zé)劃分混亂，監(jiān)管出現(xiàn)錯(cuò)位、缺位及過(guò)度等問(wèn)題。但不可否認(rèn)的是，低空經(jīng)濟(jì)正成為拓展市場(chǎng)空間、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要力量，亟需從法治層面改善低空經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)實(shí)阻礙。

　　二、低空經(jīng)濟(jì)的立法思路

　　法治能夠搭建推動(dòng)創(chuàng)新的制度環(huán)境，更能保障新興產(chǎn)業(yè)的良性發(fā)展。黨的二十屆三中全會(huì)要求，堅(jiān)持全面依法治國(guó)，在法治軌道上深化改革、推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化，做到改革和法治相統(tǒng)一，重大改革于法有據(jù)、及時(shí)把改革成果上升為法律制度。構(gòu)建適應(yīng)低空經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)的法治體系，從而創(chuàng)新體制機(jī)制、激發(fā)運(yùn)行活力。

　?。ㄒ唬┭氲亓⒎Ｊ竭x擇

　　增進(jìn)民生福祉作為新質(zhì)生產(chǎn)力的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，低空經(jīng)濟(jì)立法需要提升社會(huì)的整體福祉。

　　一是在中央層面，立法在遵循低空經(jīng)濟(jì)安全、有序前提下，更大程度上發(fā)揮激勵(lì)與倡導(dǎo)功能，選擇促進(jìn)型模式而非管制型模式。制定《低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展促進(jìn)法》，整合無(wú)人機(jī)管理、空域管理、準(zhǔn)入運(yùn)營(yíng)、飛行安全、數(shù)據(jù)保護(hù)、配套建設(shè)、法律責(zé)任等方面，以此保障低空經(jīng)濟(jì)的技術(shù)、運(yùn)行、產(chǎn)品、服務(wù)的高質(zhì)量發(fā)展。

　　二是在地方層面，立法在促進(jìn)型模式以及根據(jù)《立法法》要求的基礎(chǔ)上，大膽突出各地特色和優(yōu)勢(shì)，滿(mǎn)足經(jīng)濟(jì)條件、地理環(huán)境等因地制宜需要。例如，三亞的旅游資源豐富，重點(diǎn)發(fā)展低空旅游產(chǎn)業(yè)；重慶的山地多樣化，聚焦低空運(yùn)輸產(chǎn)業(yè)；河南屬于農(nóng)業(yè)大省，可以錨定低空農(nóng)作產(chǎn)業(yè)?？傊?，法治創(chuàng)新是保障低空經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。

　?。ǘ┕芾眢w制機(jī)制優(yōu)化

　　管理體制機(jī)制是推動(dòng)低空經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力。

　　一是設(shè)立專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，綜合負(fù)責(zé)低空經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的管理監(jiān)督工作，明晰軍民融合、經(jīng)信、發(fā)改、交通、民航等不同部門(mén)職責(zé)，推動(dòng)法律政策的有效執(zhí)行。

　　二是建立科學(xué)管理體系，尤其在不同應(yīng)用場(chǎng)景的管理秩序，搭建跨部門(mén)協(xié)調(diào)機(jī)制，改善劃設(shè)航線(xiàn)、空域運(yùn)營(yíng)、審批管控等資源管理，增強(qiáng)資源利用效能。

　　三是創(chuàng)新激勵(lì)支持機(jī)制，針對(duì)財(cái)政、金融、土地、準(zhǔn)入等領(lǐng)域制定優(yōu)惠措施，設(shè)立專(zhuān)項(xiàng)基金、創(chuàng)建技術(shù)平臺(tái)等多渠道，形成政府引導(dǎo)、市場(chǎng)投入和技術(shù)推動(dòng)的良好格局，激發(fā)低空經(jīng)濟(jì)活力。

　?。ㄈ?quán)益維護(hù)渠道暢通

　　低空經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展涉及眾多主體的利益權(quán)衡，權(quán)益維護(hù)乃安全有序的基本體現(xiàn)。

　　一是構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)防范與化解體系，實(shí)施實(shí)時(shí)監(jiān)控系統(tǒng)，評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，針對(duì)隱私保護(hù)、數(shù)據(jù)安全等風(fēng)險(xiǎn)，嚴(yán)格責(zé)任追究、細(xì)化處罰標(biāo)準(zhǔn)。

　　二是明確歸責(zé)標(biāo)準(zhǔn)和救濟(jì)路徑，結(jié)合《民法典》《個(gè)人信息保護(hù)法》等法律精神，在無(wú)人機(jī)侵權(quán)案件中適用過(guò)錯(cuò)推定原則，采取利于受害者的舉證責(zé)任倒置方式等，化解新技術(shù)的復(fù)雜性維權(quán)困難。

　　三是引入環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度，針對(duì)低空經(jīng)濟(jì)所產(chǎn)生的噪聲、光、化學(xué)等污染問(wèn)題，明確環(huán)境評(píng)價(jià)的內(nèi)容、流程與結(jié)果應(yīng)用，協(xié)調(diào)低空活動(dòng)與生態(tài)環(huán)保之間關(guān)系，落實(shí)生態(tài)文明建設(shè)需求。

　　四是建立應(yīng)急響應(yīng)與特殊處置機(jī)制，針對(duì)消防、應(yīng)急、醫(yī)療、事故等緊急情況，迅速解決并維護(hù)社會(huì)公眾的生命、財(cái)產(chǎn)安全。

　?。ㄋ模└黝?lèi)標(biāo)準(zhǔn)體系健全

　　低空經(jīng)濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)是與技術(shù)創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)發(fā)展有效鏈接的關(guān)鍵舉措。

　　一是豐富行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)類(lèi)型。低空經(jīng)濟(jì)涉及領(lǐng)域眾多，在《低空飛行服務(wù)系統(tǒng)技術(shù)規(guī)范》《電動(dòng)垂直起降航空器（eVTOL）起降場(chǎng)技術(shù)要求》等現(xiàn)有行業(yè)、團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上，制定數(shù)據(jù)安全、飛行監(jiān)管、場(chǎng)地建設(shè)、準(zhǔn)飛參數(shù)、市場(chǎng)準(zhǔn)入等具體標(biāo)準(zhǔn)，各地也應(yīng)當(dāng)發(fā)揮本地標(biāo)準(zhǔn)的先行先試作用。

　　二是優(yōu)化人員從業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。低空經(jīng)濟(jì)對(duì)人才素質(zhì)要求較高，建立對(duì)從業(yè)人員的資格認(rèn)定及事故救援標(biāo)準(zhǔn)，以便輸送優(yōu)質(zhì)的專(zhuān)業(yè)人才。

　?。ㄗ髡吆磐榉▽W(xué)博士、西南政法大學(xué)法務(wù)會(huì)計(jì)與財(cái)稅合規(guī)研究中心主任）