低空經濟是以民用有人駕駛和無人駕駛航空器在低空空域內的各類飛行活動為牽引，輻射帶動相關領域融合發(fā)展的綜合經濟形態(tài)。發(fā)展低空經濟對于激活立體空間資源、提供高效公共服務、改變生產生活方式、催生跨界融合新生態(tài)、打造經濟增長新引擎、加快形成新質生產力具有重要意義。來自今年2月《經濟參考報》的消息顯示，業(yè)內預測，到2025年，我國低空經濟對國民經濟的綜合貢獻值將達到3萬億至5萬億元。低空經濟的快速發(fā)展，也面臨一些新的問題和挑戰(zhàn)，迫切需要在尊重產業(yè)發(fā)展規(guī)律基礎上加強立法保障工作。

　　低空經濟政策法規(guī)體系的梳理

　　2021年2月，中共中央、國務院印發(fā)的《國家綜合立體交通網規(guī)劃綱要》將“低空經濟”概念寫入國家規(guī)劃。近年來，圍繞低空經濟發(fā)展，我國持續(xù)加強空域政策、經濟政策、行業(yè)政策等支持，推動頂層設計與地方探索協同聯動發(fā)展。2023年12月召開的中央經濟工作會議提出“打造生物制造、商業(yè)航天、低空經濟等若干戰(zhàn)略性新興產業(yè)”；2024年全國兩會首次將“低空經濟”納入政府工作報告；2024年3月，工信部、科技部、財政部、中國民用航空局聯合印發(fā)《通用航空裝備創(chuàng)新應用實施方案（2024—2030年）》提出，到2030年，推動低空經濟形成萬億級市場規(guī)模。各地積極貫徹落實黨中央、國務院決策部署，廣東、安徽、浙江、山東、陜西、甘肅、山西、重慶、四川等地陸續(xù)出臺低空經濟相關政策，加快推動低空經濟發(fā)展。

　　在法律法規(guī)層面，2023年5月31日，我國第一部全面規(guī)范無人駕駛航空器飛行管理工作的行政法規(guī)《無人駕駛航空器飛行管理暫行條例》發(fā)布，依法加強無人駕駛航空器飛行及相關活動安全監(jiān)管。2023年12月，工信部公布《民用無人駕駛航空器生產管理若干規(guī)定》，促進民用無人駕駛航空器產業(yè)健康有序發(fā)展。2023年12月，中國民用航空局發(fā)布《國家空域基礎分類方法》，規(guī)范空域規(guī)劃和管理適用。除法規(guī)規(guī)章外，有關部門還出臺了國家標準《民用無人駕駛航空器系統安全要求》及《民用無人駕駛航空器運行安全管理規(guī)則》。此外，2023年11月，國家空中交通管理委員會辦公室會同有關部門發(fā)布《中華人民共和國空域管理條例（征求意見稿）》，面向社會公開征求意見。這將對我國低空經濟和通航產業(yè)高質量發(fā)展提供有力的規(guī)范保障。地方立法中，今年2月1日起《深圳經濟特區(qū)低空經濟產業(yè)促進條例》正式實施。該條例不僅在一定程度上填補了低空經濟專項立法的缺位，還進一步完善低空經濟立法內容。它根據深圳低空經濟產業(yè)發(fā)展實際需求，從明確基本原則、健全管理機制、統籌基礎設施建設、優(yōu)化飛行管理服務、拓寬產業(yè)應用領域、加強產業(yè)支持和技術創(chuàng)新、強化運營安全保障等方面重點作出規(guī)定，為促進深圳低空經濟產業(yè)高質量發(fā)展提供法治保障，極大地推動了低空經濟專項立法進程。

　　低空經濟發(fā)展的立法需求

　　低空經濟涵蓋軍用、警用、民用、商用等多個領域，應用場景廣、產業(yè)鏈條長、輻射領域寬、技術要求高。它在發(fā)展過程中的法律需求具有多樣性，包括但不限于以下幾個方面：

　　第一，建立專門的統籌機制。發(fā)展低空經濟需要通過效力層級較高的立法規(guī)范建立專門的統籌協調領導機制。雖然有觀點認為低空空域改革應趨向于賦予人民飛行自由，承認人民的低空使用權，但如果缺乏統一的立法規(guī)范和領導機制可能不利于低空經濟健康發(fā)展。

　　第二，確立明確的服務管理制度。2024年4月2日出版的《人民日報》（海外版）報道，目前，我國通航使用低空空域不足30%且未成網連片，且國內通航機場數量較少、地區(qū)分布不均衡，大部分機場功能較單一。為了提高使用率，需要通過立法對低空空域劃分和管理予以明確規(guī)定，包括使用申請程序、飛行高度限制、飛行計劃、導航定位等。要明晰各部門在不同應用場景下的管理職責，建立高效合理的管理秩序。在基礎設施建設方面，需要對建設許可和規(guī)劃、安全監(jiān)管和養(yǎng)護以及社會資本注入機制等予以統籌規(guī)定。此外，隨著國際合作和交流的日益頻繁，還要考慮推動低空經濟的國際化發(fā)展問題。

　　第三，制定規(guī)范的行業(yè)標準。低空經濟作為新興的高科技產業(yè)，行業(yè)標準需以法律形式固定，包括制定低空航空器準飛參數、企業(yè)市場準入標準、經濟政策優(yōu)惠標準等。另外，低空經濟作為高新技術產業(yè)，對人才的要求較高，從業(yè)人員的資格認定標準和形式也需立法加以規(guī)范。

　　第四，充分保障各項權利。低空經濟作為高新技術產業(yè)，必然對知識產權保護具有龐大需求，應與知識產權保護法接軌，尤其在國際合作項目中需要從法律層面保障我國企業(yè)的獨立自主性，確保其掌握屬于自己的核心技術。此外，低空經濟發(fā)展過程中涉及其他權利問題也亟須立法保障，例如企業(yè)之間數據信息處理是否侵犯商業(yè)秘密、是否涉及不正當競爭和壟斷等問題；智能無人機侵權事故的認定和歸責問題；貫徹綠色發(fā)展理念，嚴格控制噪聲污染、光污染、化學污染等。

　　第五，設立便捷的權利救濟機制。糾紛難以避免，如何保障當事人的救濟權利，值得關注。低空經濟發(fā)展需要法律為其建立高效的糾紛預防和解決機制，包括明確規(guī)避風險的預防性規(guī)定，明確爭議發(fā)生后的主管部門、救濟途徑、責任保險制度等。

　　低空經濟發(fā)展立法保障的具體路徑

　　隨著短途通勤、城際交通、物流運輸、觀光旅游、應急救援等應用場景的日益豐富，應明確相關參與方的主體職責，推動低空空域劃設與使用、飛行服務、安全監(jiān)管、產業(yè)培育等規(guī)范化發(fā)展，可著重從以下六方面完善相關法規(guī)標準體系。

　　第一，提高低空經濟立法效力層級。目前，只有深圳經濟特區(qū)出臺了全國首部關于低空經濟的地方專項法規(guī)，各地應當積極推進低空經濟專項立法活動，盡可能將其納入更高層級的法律體系。此外，要制定包括低空飛行器管理、空域管理、飛行服務、安全監(jiān)管等在內的高效力層級法律規(guī)范，增強低空經濟立法的權威性和約束力。

　　第二，細化從業(yè)標準。低空經濟脫胎于通用航空又區(qū)別于通用航空，作為新興的高新技術產業(yè)，其從業(yè)標準應經過調研后根據實際情況予以更新和細化?！渡钲诮洕貐^(qū)低空經濟產業(yè)促進條例》并沒有結合低空經濟的特殊性，對從業(yè)技術人員資格審核認定的程序和標準作出規(guī)定。建議在后續(xù)立法活動中建立對技術人員資質的審查認定和考核制度，以便于為低空經濟發(fā)展輸送優(yōu)質人才。

　　第三，引入環(huán)境影響評價制度和生態(tài)補償制度。發(fā)展低空經濟，可能會產生一定的噪聲污染、光污染、化學污染?，F有政策和規(guī)范雖然已傳達出保護環(huán)境的綠色發(fā)展理念，但并沒有提供具體的標準和措施。建議在立法中引入環(huán)境影響評價制度和生態(tài)補償制度，加強環(huán)境影響預測和評估、明確環(huán)境評價的范圍和程序、明確補償對象和范圍及補償標準和方式，以此保障低空經濟活動與環(huán)境保護相協調，促進生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展。

　　第四，建立數據合規(guī)監(jiān)管制度。低空經濟依托技術進行迭代升級，但也可能對個人和企業(yè)隱私空間產生沖擊。《深圳經濟特區(qū)低空經濟產業(yè)促進條例》，雖然涉及了數據安全和隱私保護，但規(guī)定較為籠統。低空經濟立法應當建立數據合規(guī)監(jiān)管制度，明確數據和信息收集的權限和渠道，建立白名單制度，積極保障公民隱私權。企業(yè)合法收集的信息和數據也應當被保護，企業(yè)之間數據信息的抓取使用可能涉及反壟斷法和反不正當競爭法，低空經濟專項立法要加強法律法規(guī)之間的銜接和協調，避免出現法律沖突和漏洞。

　　第五，明確無人駕駛飛行器侵權責任規(guī)則。無人機是低空經濟的重要組成部分，但在實際運作過程中，過錯侵權責任難以適用于使用無人駕駛飛行器所產生的加害行為。低空經濟立法需要確立人工智能體的法律地位及其與研發(fā)人員、生產者、銷售者、所有者、使用者之間的法律關系，進而明確發(fā)生事故后的侵權責任劃分規(guī)則。

　　第六，維持涉外業(yè)務的運行秩序。低空經濟與國際接軌是必然趨勢，建議參照國際通行做法，結合我國實際，完善涉外業(yè)務法規(guī)。例如，建立對外國投資者和外資企業(yè)的審查監(jiān)管制度，防范業(yè)務風險；建立多元化的涉外糾紛解決機制，完善涉外救濟制度；保障數據安全和技術安全，保證我國企業(yè)的獨立自主性。

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　　原標題：《低空經濟發(fā)展的立法保障》

　　原創(chuàng) 黃旭東 韓冰 民主與法制時報

　　作者|黃旭東 韓冰