2023年底，深圳率先通過的全國首部低空經(jīng)濟(jì)地方性法規(guī)——《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)低空經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)促進(jìn)條例》(以下簡稱《條例》)，與先后出臺的相關(guān)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、實(shí)施措施、標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)指南等系列規(guī)范性文件，構(gòu)成“條例+行動(dòng)計(jì)劃+若干措施”的低空法制政策體系，在空域管理、治理架構(gòu)、低空保險(xiǎn)等方面全面創(chuàng)新。制度創(chuàng)新拉動(dòng)產(chǎn)業(yè)起跑，2024年全市低空經(jīng)濟(jì)年產(chǎn)值已突破900億元，產(chǎn)業(yè)總體規(guī)模躋身全國城市第一;低空經(jīng)濟(jì)與空天產(chǎn)業(yè)集群增加值213.77億元，同比增長26.4%。如何把制度創(chuàng)新的先發(fā)優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為風(fēng)險(xiǎn)可控的長效機(jī)制，是深圳亟待解決的法治新課題。

制度創(chuàng)新——產(chǎn)業(yè)提速的引擎與全國示范的標(biāo)桿

深圳低空法制有著諸多“首次”“率先”，把制度創(chuàng)新寫進(jìn)了低空飛行的每一次起降。一是創(chuàng)新空域管理。在寶安、光明等低空經(jīng)濟(jì)試驗(yàn)區(qū)開放120米以下空域用于無人機(jī)物流配送，而在核心商務(wù)區(qū)則實(shí)施嚴(yán)格的飛行限制。這種分級分類的空域管理機(jī)制提高空域資源利用效率，適應(yīng)不同場景飛行需求。同時(shí)，推行“簡化審批與長期備案相結(jié)合”的審批機(jī)制，動(dòng)態(tài)適配飛行需求，進(jìn)一步提升空域管理的精細(xì)化水平。比如，《條例》第22條允許固定空域內(nèi)的常態(tài)化飛行申請長期飛行許可，無需每次單獨(dú)審批，應(yīng)急救援、醫(yī)療救護(hù)等緊急、特殊飛行計(jì)劃則實(shí)行即時(shí)申報(bào)。這一創(chuàng)新大大縮短了無人機(jī)物流航線審批時(shí)間，提升運(yùn)營效率。二是創(chuàng)新治理架構(gòu)?！稐l例》創(chuàng)新性地建立“產(chǎn)業(yè)發(fā)展協(xié)調(diào)機(jī)制”與“低空飛行協(xié)同管理機(jī)制”雙軌并行的治理架構(gòu)。前者由市工業(yè)和信息化局牽頭，統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)政策、技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)鏈培育;后者由市交通運(yùn)輸局主導(dǎo)，聯(lián)合空管機(jī)構(gòu)、民航部門建立軍地民協(xié)同平臺，負(fù)責(zé)空域劃設(shè)、飛行監(jiān)管等核心事務(wù)。這種“產(chǎn)業(yè)促進(jìn)+運(yùn)行管理”雙輪驅(qū)動(dòng)的協(xié)調(diào)機(jī)制，有效平衡產(chǎn)業(yè)發(fā)展動(dòng)能培育與秩序規(guī)范構(gòu)建，為低空經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展提供了兼具靈活性與穩(wěn)定性的制度支撐。三是創(chuàng)新低空保險(xiǎn)制度。2023年12月，深圳市交通運(yùn)輸局等七部門聯(lián)合發(fā)布《深圳市支持低空經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的若干措施》，提出“鼓勵(lì)保險(xiǎn)公司開發(fā)針對物流、載人、城市管理等低空商業(yè)應(yīng)用險(xiǎn)種，擴(kuò)大無人機(jī)保險(xiǎn)覆蓋范圍和商業(yè)場景契合度，建立風(fēng)險(xiǎn)覆蓋廣泛的無人機(jī)保險(xiǎn)服務(wù)體系”;《條例》進(jìn)一步明確“鼓勵(lì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)開發(fā)與低空經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展相適應(yīng)的保險(xiǎn)產(chǎn)品”。在此背景下，2024年4月，深圳發(fā)布全國首個(gè)《無人駕駛航空器第三者責(zé)任保險(xiǎn)(深圳地區(qū))示范性條款》，勾畫了未來無人機(jī)“交強(qiáng)險(xiǎn)”的雛形。制度創(chuàng)新給產(chǎn)業(yè)帶來發(fā)展先機(jī)。截至2025年8月，深圳已開通無人機(jī)航線達(dá)306條，2025年1到7月份完成載貨飛行46.8萬架次，平均每天有超2000架次的各類低空飛行設(shè)備在空中執(zhí)行物流、載人等任務(wù)。深圳計(jì)劃到2026年低空經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)規(guī)模突破1300億元。

深圳制度創(chuàng)新不僅促進(jìn)其產(chǎn)業(yè)發(fā)展，也為全國提供了先行示范樣本。如，深圳“創(chuàng)新低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展新機(jī)制”作為22條全國復(fù)制推廣清單之一，被國家發(fā)展改革委列入“深圳綜合改革試點(diǎn)創(chuàng)新舉措和典型經(jīng)驗(yàn)(第二批)”中，要求各地“結(jié)合實(shí)際學(xué)習(xí)借鑒”;“低空經(jīng)濟(jì)豐富消費(fèi)新體驗(yàn)(深圳)”入選商務(wù)部“2024消費(fèi)促進(jìn)年第一批優(yōu)秀實(shí)踐和典型案例”，城市低空無人機(jī)物流配送、末端即時(shí)配送的商業(yè)化運(yùn)營模式，被全國城市在新型消費(fèi)場景建設(shè)中參考復(fù)制。中共中央辦公廳 國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于深入推進(jìn)深圳綜合改革試點(diǎn)深化改革創(chuàng)新擴(kuò)大開放的意見》明確提出，要更好發(fā)揮深圳在粵港澳大灣區(qū)建設(shè)中的重要引擎作用和在全國一盤棋中的輻射帶動(dòng)作用，為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家作出貢獻(xiàn)、提供范例。制度創(chuàng)新的深圳答卷，正在為全國低空經(jīng)濟(jì)裝上可復(fù)制的“發(fā)動(dòng)機(jī)”。

風(fēng)險(xiǎn)涌動(dòng)——產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展呼喚法治完善

制度創(chuàng)新拉動(dòng)產(chǎn)業(yè)“起飛”，但低空產(chǎn)業(yè)規(guī)?？焖僭鲩L，使配套法規(guī)滯后帶來的風(fēng)險(xiǎn)正不斷放大。一是空域資源緊張亟需緩解。隨著低空經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，空域資源的供需矛盾日益突出，特別是在城市核心區(qū)域和繁忙時(shí)段。如何推進(jìn)空域劃設(shè)工作，如何平衡不同區(qū)域、不同產(chǎn)業(yè)的空域需求，都是亟待解決的問題?！稐l例》授權(quán)市政府制定“低空飛行領(lǐng)域的空域劃設(shè)”，但相關(guān)規(guī)定尚未出臺。二是低空保險(xiǎn)市場發(fā)展亟須跟進(jìn)。低空保險(xiǎn)屬新興保險(xiǎn)板塊，與快速發(fā)展的低空經(jīng)濟(jì)相比，保險(xiǎn)市場仍存在一定“滯后性”。系列因素限制了低空保險(xiǎn)商業(yè)化規(guī)?；l(fā)展，比如：缺乏足夠的歷史數(shù)據(jù)支持，風(fēng)險(xiǎn)評估與精準(zhǔn)定價(jià)困難;保險(xiǎn)產(chǎn)品供給不足，缺乏針對低空物流、載人飛行、城市治理等新興場景的定制化產(chǎn)品，飛手失誤、鏈路丟失等新型風(fēng)險(xiǎn)尚未被有效覆蓋;類似于《道路交通安全法》等較為完善清晰的法律法規(guī)缺乏，導(dǎo)致低空飛行器發(fā)生墜毀等事故后的定責(zé)困難。上述風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)致保險(xiǎn)公司對于低空保險(xiǎn)新市場普遍持謹(jǐn)慎態(tài)度，制約了市場發(fā)展。三是隱私與數(shù)據(jù)安全亟須保障。低空感知網(wǎng)絡(luò)在提供三維地理信息的同時(shí)，持續(xù)采集建筑、道路和人員流動(dòng)等敏感數(shù)據(jù)，存在著侵犯隱私和數(shù)據(jù)泄露風(fēng)險(xiǎn)?！稐l例》規(guī)定了飛行活動(dòng)主體的數(shù)據(jù)安全保護(hù)義務(wù)，但國家現(xiàn)有法律未能有效涵蓋低空場景下的數(shù)據(jù)采集、存儲、共享與交易，導(dǎo)致隱私和數(shù)據(jù)安全難以保障，尤其在推動(dòng)粵港澳大灣區(qū)低空產(chǎn)業(yè)一體化發(fā)展過程中，還涉及跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)與多方共享問題。

面向未來——把風(fēng)險(xiǎn)關(guān)進(jìn)“法治籠子”

只有把風(fēng)險(xiǎn)關(guān)進(jìn)“法治籠子”，深圳低空經(jīng)濟(jì)才能真正“騰飛”。未來，深圳可采用“梯度立法”策略，用好用足經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)，及時(shí)出臺配套細(xì)則，推動(dòng)國家立法，并在大灣區(qū)層面探索跨境規(guī)則接口，將各種風(fēng)險(xiǎn)納入法治軌道。近期，出臺配套規(guī)定，搭好風(fēng)險(xiǎn)防護(hù)欄。比如，低空保險(xiǎn)方面：把“強(qiáng)制責(zé)任險(xiǎn)+最低保額”寫進(jìn)行政許可流程——企業(yè)申請航線、空域、運(yùn)營合格證時(shí)須同步出具保單，否則不予受理;推廣羅湖區(qū)支持低空保險(xiǎn)的做法，對提供適用于低空飛行器相關(guān)保險(xiǎn)產(chǎn)品的保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，按上一年度納統(tǒng)的該類型保險(xiǎn)產(chǎn)品保費(fèi)收入的一定比例給予扶持，鼓勵(lì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)開發(fā)低空保險(xiǎn)險(xiǎn)種，等等。一年后，評估配套規(guī)則運(yùn)行效果，把行之有效的做法集成上升為單行條例，考慮嵌入“落日條款”，到期后自動(dòng)評估，防止立法滯后于技術(shù)迭代。中期，推動(dòng)相關(guān)立法，破除制度天花板。比如，數(shù)據(jù)安全方面，可提請國家層面出臺《低空數(shù)據(jù)與隱私保護(hù)辦法》，把“分級加密、用完即焚、跨境流動(dòng)白名單”上升為行政規(guī)章，與《個(gè)人信息保護(hù)法》銜接，徹底解決地方立法無法設(shè)定出境評估權(quán)的難題。遠(yuǎn)期，推動(dòng)國家層面出臺《低空經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》，將產(chǎn)業(yè)先發(fā)優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為可持續(xù)的制度優(yōu)勢。同時(shí)，這種“地方實(shí)踐—部委吸收—國家立法”的路徑，可將深圳先行探索的制度紅利發(fā)揚(yáng)光大。大灣區(qū)層面，可以“軟法先行、技術(shù)賦能、商事自治”為邏輯解決低空跨境法律沖突，即：通過備忘錄、互認(rèn)清單等柔性規(guī)則填補(bǔ)立法真空，以軟法突破;通過區(qū)塊鏈、地理圍欄等技術(shù)工具實(shí)現(xiàn)法律要求“代碼化”，以技術(shù)促合規(guī);通過標(biāo)準(zhǔn)化合同將三地規(guī)則差異轉(zhuǎn)化為可協(xié)商的商業(yè)條款，以商事協(xié)議彌合規(guī)則差異。

總之，深圳低空立法剛剛進(jìn)入“深水區(qū)”。深圳可以“梯度立法”先行先試，讓創(chuàng)新與安全同頻、產(chǎn)業(yè)與規(guī)則共進(jìn)，把“起飛優(yōu)勢”轉(zhuǎn)化為“騰飛勝勢”，為全國乃至全球低空產(chǎn)業(yè)發(fā)展貢獻(xiàn)可復(fù)制的“深圳范式”。

李繼霞 黃叢浩

(作者分別為廣東省社會科學(xué)院法學(xué)研究員、中山大學(xué)法學(xué)院博士生)