近年來(lái)，低空經(jīng)濟(jì)在全球范圍內(nèi)呈現(xiàn)出高速發(fā)展態(tài)勢(shì)。相關(guān)技術(shù)從試驗(yàn)階段邁向商業(yè)化運(yùn)營(yíng)，也促使低空經(jīng)濟(jì)監(jiān)管體系不斷創(chuàng)新。在這個(gè)過(guò)程中，如何構(gòu)建一套科學(xué)、高效、可持續(xù)的安全監(jiān)管新秩序，已成為相關(guān)政策制定者的核心關(guān)切。由于在自然地理、人文歷史、技術(shù)基礎(chǔ)和政策環(huán)境等方面存在差異，各國(guó)低空經(jīng)濟(jì)安全監(jiān)管政策的制定也存在諸多不同。各國(guó)應(yīng)增進(jìn)相互理解，尊重彼此的發(fā)展需求，共同推動(dòng)構(gòu)建協(xié)調(diào)包容的全球低空經(jīng)濟(jì)安全監(jiān)管新秩序。

8月20日，在安徽省合肥市蜀山區(qū)上空，無(wú)人機(jī)在配送快遞包裹。新華社發(fā)

美國(guó)：將新型飛行器納入傳統(tǒng)監(jiān)管體系

自20世紀(jì)50年代起，美國(guó)便依托大陸縱深、空域開(kāi)放等先天優(yōu)勢(shì)，以小固定翼與直升機(jī)為切入口，培育出一套成熟完備的通用航空體系。根據(jù)美國(guó)聯(lián)邦航空管理局2025年的最新統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，全美在冊(cè)通航飛機(jī)21.56萬(wàn)架，成為國(guó)家綜合交通網(wǎng)絡(luò)重要的“毛細(xì)血管”，承擔(dān)了相當(dāng)一部分載人運(yùn)輸需求。

進(jìn)入21世紀(jì)后，無(wú)人機(jī)、電動(dòng)垂直起降飛行器等數(shù)字化、智能化的新型飛行器迅速崛起，且逐步應(yīng)用至農(nóng)業(yè)植保、基礎(chǔ)設(shè)施巡檢、即時(shí)配送與應(yīng)急救援等多元場(chǎng)景。這些新型飛行器不僅將在城市內(nèi)部、城市群之間乃至國(guó)際航路承擔(dān)客貨郵運(yùn)輸工作，還可能顛覆沿用百年的有人駕駛飛行邏輯，給既有監(jiān)管體系帶來(lái)前所未有的沖擊。數(shù)十萬(wàn)架的傳統(tǒng)機(jī)隊(duì)、百萬(wàn)級(jí)的直接從業(yè)者、沉淀百年的基礎(chǔ)設(shè)施，決定了美國(guó)無(wú)法進(jìn)行推倒重建式的變革，只能在通用航空的延長(zhǎng)線上實(shí)施漸進(jìn)式的改良。為此，美國(guó)提出了“先進(jìn)空中交通”理念，以實(shí)現(xiàn)新型飛行器與傳統(tǒng)監(jiān)管體系的融合。

美國(guó)的空中交通理念意在將無(wú)人機(jī)、電動(dòng)垂直起降飛機(jī)等新型飛行器融入傳統(tǒng)的通用航空體系?？紤]到這些新型飛行器具有數(shù)字化、自動(dòng)化、智能化等特性，其運(yùn)行邏輯與傳統(tǒng)飛機(jī)截然不同——駕駛主體從“以人為中心”到“以飛機(jī)為中心”、管制范式從“集中式”到“分布式”，在監(jiān)管融合的過(guò)程中，需要重新界定人與系統(tǒng)的責(zé)任邊界，校準(zhǔn)人機(jī)交互的誤差范圍，以確保空中交通體系的安全和效率。

在這一空中交通理念的推動(dòng)下，美國(guó)監(jiān)管部門(mén)正致力于構(gòu)建一系列創(chuàng)新服務(wù)，保障整個(gè)空中交通體系的安全高效運(yùn)行。這些服務(wù)涵蓋多個(gè)關(guān)鍵領(lǐng)域，包括飛行器探測(cè)與避讓、超視距飛行、低空氣象監(jiān)測(cè)、航空器監(jiān)視、數(shù)字通信、垂直起降場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、機(jī)務(wù)維修保障、低空交通管理、模擬與訓(xùn)練等諸多項(xiàng)目。

歐盟：推動(dòng)各成員國(guó)空域一體化管理

在歐盟，人員、貨物、服務(wù)的自由流動(dòng)是其社會(huì)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心基石。在空中交通領(lǐng)域，歐洲各國(guó)的空中航行服務(wù)提供商主要負(fù)責(zé)本國(guó)境內(nèi)的空中交通管理事務(wù)。因此，歐盟成立后，將各國(guó)的空中交通管理系統(tǒng)接入歐洲空中航行安全組織網(wǎng)絡(luò)管理機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)歐洲范圍內(nèi)的一體化。這種獨(dú)特的運(yùn)作模式，使得歐洲的低空監(jiān)管呈現(xiàn)出鮮明的“區(qū)域聯(lián)動(dòng)”特征，這不僅為整個(gè)歐洲的航空運(yùn)輸業(yè)發(fā)展提供了有力支撐，也為區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)同發(fā)展注入了動(dòng)力。

20世紀(jì)90年代末，歐洲空中交通管理領(lǐng)域曾經(jīng)面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。由于各國(guó)實(shí)行空中交通獨(dú)立管理模式，歐洲空域被嚴(yán)重分割，航班延誤現(xiàn)象不斷加劇。為解決這一問(wèn)題，歐盟提出了“歐洲單一天空”倡議，這一倡議成為推動(dòng)歐洲空域一體化監(jiān)管的核心框架。

在歐洲低空經(jīng)濟(jì)監(jiān)管體系中，歐盟委員會(huì)處于中心地位，并確立了歐洲航空安全局和歐洲航空安全組織分工協(xié)作的模式。歐洲航空安全局承擔(dān)著統(tǒng)一安全監(jiān)管與標(biāo)準(zhǔn)制定的重要職責(zé)，管理除國(guó)家航空器以外的所有航空器，擁有一定的安全監(jiān)管權(quán)限，在空域規(guī)則制定、適航認(rèn)證等方面發(fā)揮著核心作用。而歐洲航空安全組織則是歐洲空中交通管理的跨政府合作核心組織，專注于國(guó)際協(xié)調(diào)和技術(shù)支持工作。在這一框架下，歐盟提出了創(chuàng)新空中交通理念，通過(guò)了“地平線2020”與“歐洲地平線”等低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃，累計(jì)投入9.8億歐元，資助了320多個(gè)無(wú)人機(jī)相關(guān)項(xiàng)目。這些研發(fā)項(xiàng)目覆蓋空域管理系統(tǒng)、電動(dòng)推進(jìn)技術(shù)以及垂直起降場(chǎng)建設(shè)等領(lǐng)域，有力地推動(dòng)了歐洲低空經(jīng)濟(jì)的創(chuàng)新發(fā)展，提升了歐洲航空運(yùn)輸?shù)恼w效率和競(jìng)爭(zhēng)力。

盡管單個(gè)歐洲國(guó)家的國(guó)土面積并不遼闊，各自發(fā)展低空經(jīng)濟(jì)的空間受限，但歐洲各國(guó)之間交流密切、往來(lái)頻繁，歐盟一體化背景下的“區(qū)域聯(lián)動(dòng)”為低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了沃土。通過(guò)歐盟的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，各國(guó)的監(jiān)管部門(mén)攜手共進(jìn)，共同推動(dòng)低空經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展。該模式既尊重了各國(guó)差異，又顯著提升無(wú)人機(jī)、電動(dòng)垂直起降飛行器等跨國(guó)運(yùn)行的效率，促進(jìn)技術(shù)協(xié)同與標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一。

阿聯(lián)酋：繪制全國(guó)范圍的低空走廊

阿聯(lián)酋自2015年起開(kāi)啟低空經(jīng)濟(jì)的立法進(jìn)程。該進(jìn)程由阿聯(lián)酋民航總局主導(dǎo)，從最初針對(duì)無(wú)人機(jī)風(fēng)險(xiǎn)等特定事件的應(yīng)急管理逐步發(fā)展為構(gòu)建面向未來(lái)的綜合性、前瞻性法律框架。阿聯(lián)酋秉持安全、可持續(xù)性與經(jīng)濟(jì)包容性的理念，頒布了一系列重要法規(guī)。其中，2025年出臺(tái)的兩項(xiàng)立法尤為關(guān)鍵。

2025年3月頒布的《民用航空條例·空域篇：無(wú)人機(jī)空域》是中東地區(qū)首個(gè)針對(duì)無(wú)人機(jī)空中導(dǎo)航服務(wù)的國(guó)家級(jí)監(jiān)管框架，旨在通過(guò)全周期標(biāo)準(zhǔn)化和技術(shù)融合重塑行業(yè)生態(tài)，以“安全整合”為核心，構(gòu)建覆蓋無(wú)人機(jī)操作全流程的規(guī)范體系。比如，其采用的“紅區(qū)/綠區(qū)”動(dòng)態(tài)分區(qū)機(jī)制，將機(jī)場(chǎng)5公里內(nèi)、軍事設(shè)施等設(shè)為永久禁飛區(qū)，同時(shí)開(kāi)放“綠色區(qū)域”供合規(guī)運(yùn)營(yíng)商使用。強(qiáng)制要求無(wú)人機(jī)接入民航總局的統(tǒng)一數(shù)據(jù)平臺(tái)，實(shí)時(shí)共享飛行路徑、位置及設(shè)備狀態(tài)等信息，實(shí)現(xiàn)與既有商業(yè)航空體系的高效協(xié)同。這種分層分類、數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的監(jiān)管機(jī)制，顯著增強(qiáng)了低空運(yùn)行的可控性與透明度，為復(fù)雜空域環(huán)境下的安全集成提供了可復(fù)制的制度范例。

2025年7月頒布的《飛行出租車混合運(yùn)營(yíng)法規(guī)》，也在全球低空經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域引起轟動(dòng)。這一立法允許電動(dòng)垂直起降飛行器與傳統(tǒng)直升機(jī)共用起降基礎(chǔ)設(shè)施，實(shí)現(xiàn)了兩種航空器在同一空間的互換運(yùn)行，標(biāo)志著二者從“隔離”走向“融合”的關(guān)鍵躍遷。同年2月，阿聯(lián)酋民航總局在世界政府峰會(huì)期間正式宣布已著手繪制全國(guó)范圍的低空走廊，計(jì)劃在2026—2027年為空中出租車和貨運(yùn)無(wú)人機(jī)提供固定航線。屆時(shí)，迪拜國(guó)際機(jī)場(chǎng)與棕櫚島之間、阿布扎比市區(qū)與工業(yè)園區(qū)之間，都可能出現(xiàn)定期運(yùn)行的空中通勤線路。

全球低空經(jīng)濟(jì)正迎來(lái)蓬勃發(fā)展的黃金時(shí)期，美國(guó)、歐盟和阿聯(lián)酋等國(guó)家和地區(qū)憑借各自獨(dú)特的政策、技術(shù)和市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)低空經(jīng)濟(jì)從試驗(yàn)階段邁向商業(yè)化運(yùn)營(yíng)。未來(lái)，低空經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展需要各國(guó)繼續(xù)加強(qiáng)合作，構(gòu)建更加科學(xué)、高效、包容的監(jiān)管體系，以確保低空經(jīng)濟(jì)在安全、有序的環(huán)境中蓬勃發(fā)展。

作者：史明洲(中國(guó)政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院副教授)

《光明日?qǐng)?bào)》(2025年10月23日 14版)

來(lái)源：光明網(wǎng)-《光明日?qǐng)?bào)》